Обзор практики применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции по вопросам предотвращения и урегулирования конфликта интересов
Настоящий обзор подготовлен по итогам обобщения результатов мониторинга применения мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов в государственных органах и органах местного самоуправления, Центральном банке Российской Федерации, иных организациях, на работников которых распространяются положения статей 10 и 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ), в том числе решений соответствующих комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии).
Антикоррупционным законодательством для отдельных категорий лиц
(далее - служащие, работники) установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, неисполнение которой является основанием для увольнения в связи с утратой доверия.
Учитывая, что конфликт интересов является оценочной категорией, необходимо уделять существенное внимание вопросам квалификации ситуации в качестве конфликта интересов самими служащими, работниками. Анализ правоприменительной практики показывает, что зачастую данные лица не всегда правильно оценивают ту или иную возникающую ситуацию, в связи с чем не принимают должных мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Настоящий обзор рекомендуется довести до сведения служащих, работников в целях иллюстрации типовых ситуаций, наиболее часто ошибочно квалифицируемых как отсутствие возможности возникновения конфликта интересов при его фактическом наличии, а также при направлении уведомления о возможности возникновения конфликта интересов без соответствующих на то оснований.
Ситуация 1
Дочь заместителя заведующего лабораторией федерального казенного учреждения здравоохранения "Медико-санитарная часть № _" обратилась к матери для получения консультации по прохождению медицинского освидетельствования в данной лаборатории ее супругом для получения выплаты по страховому случаю (далее - учреждение, заместитель заведующего лабораторией). Позднее супруг дочери заместителя заведующего лабораторией обратился в данное учреждение для прохождения медицинского освидетельствования.
Уведомление о возможности возникновения конфликта интересов направлено не было, так как заместитель заведующего лабораторией полагала, что конфликт интересов не возник, поскольку непосредственно в проведении лабораторных исследований она не участвовала, акт медицинского освидетельствования не подписывала.
В ходе рассмотрения представления прокурора комиссией установлено следующее.
Федеральное казенное учреждение здравоохранения "Медико-санитарная часть № _" является организацией, созданной для выполнения задач, поставленных перед федеральным государственным органом.
В соответствии с актом данного федерального государственного органа должность заместителя заведующего лабораторией учреждения включена в перечень должностей, связанных с коррупционным риском. На лиц, замещающих такие должности, распространяются антикоррупционные ограничения, запреты и обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Так, в частности, работник, замещающий должность, включенную в указанный перечень, обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и урегулированию возникшего конфликта интересов, а также уведомлять работодателя в порядке, определенном работодателем в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, как только ему станет об этом известно.
Медицинское освидетельствование проводится в организациях (или их обособленных структурных подразделениях), имеющих лицензию на осуществление такой деятельности и включает в себя осмотр врача-специалиста (фельдшера) и проведение лабораторных исследований биологического материала. По итогам проведения медицинского освидетельствования составляется акт, подписываемый руководителем организации (обособленного структурного подразделения).
В соответствии с должностной инструкцией заместитель заведующего лабораторией организует проведение химических (и других) анализов, обеспечивает лабораторный контроль соответствия качества сырья, материалов действующим стандартам и техническим условиям, согласовывает акты медицинского освидетельствования.
Согласно положениям договора страхования при наступлении страхового случая выплата не выплачивается, если застрахованный находился в состоянии алкогольного опьянения. Наличие либо отсутствие алкогольного опьянения подтверждается актом медицинского освидетельствования.
Участие заместителя заведующего лабораторией в выдаче акта медицинского освидетельствования супругу дочери влияет на возможность получения данным лицом дохода в виде выплаты по страховому случаю, что является основанием для личной заинтересованности заместителя заведующего лабораторией.
Данная личная заинтересованность может повлиять на объективность и беспристрастность исполнения должностным лицом обязанностей при осуществлении им своих полномочий, что в соответствии со статьей 10 Федерального закона № 273-ФЗ свидетельствует о возникновении у него конфликта интересов.
По итогам заседания комиссии признано, что заместитель заведующего лабораторией не исполнила обязанность по уведомлению работодателя о личной заинтересованности, которая могла привести к конфликту интересов, как только ей стало об этом известно, не приняла меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, стороной которого она являлась.
К должностному лицу применена мера ответственности в виде увольнения в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения.
Разъяснение к ситуации 1
Довод заместителя заведующего лабораторией об отсутствии конфликта интересов комиссией был признан несостоятельным по следующим причинам.
Несмотря на то, что непосредственно в проведении лабораторных анализов заместитель заведующего лабораторией не участвовала, согласование акта медицинского освидетельствования является этапом выдачи данного документа. Таким образом, возможность влияния на получение дохода в виде выплаты за наступление страхового случая лицу, состоящему с заместителем заведующего лабораторией в отношениях близкого родства или свойства (супруг дочери), будет сохраняться вне зависимости от того, в каком из этапов данное должностное лицо принимало участие.
Обязанность направить уведомление о возможности возникновения конфликта интересов и принять меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов возникла у заместителя заведующего лабораторией с момента, как ей стало известно об обращении супруга дочери в лабораторию, в которой она занимает должность, для получения медицинского заключения.
Ситуация 2
В период планового отпуска директора департамента федерального государственного органа временно исполняющим обязанности назначен его заместитель, являющийся супругом начальника отдела этого же департамента. В основное время супруг деятельность рассматриваемого отдела не курирует.
Как только заместителю директора департамента стало известно о том, что он будет исполнять обязанности директора департамента, им было направлено уведомление о возможности возникновения конфликта интересов. При определении необходимости направления данного уведомления он руководствовался следующим.
В соответствии с должностным регламентом директор департамента осуществляет непосредственное руководство департаментом; планирует, организовывает работу курируемых отделов; направляет представителю нанимателя предложения о назначении на должность, освобождении от должности, отпусках, направлении на профессиональное развитие, поощрении, установлении надбавок служащим департамента, наложении на них взысканий.
Направление представителю нанимателя лицом, временно исполняющим обязанности директора департамента, предложений о назначении премий, наложении взысканий, назначении или освобождении от должности в отношении своей супруги (начальника отдела) напрямую влияет на возможность получения ею дохода в виде денег.
Возможность получения указанного дохода близким родственником должностного лица (супругой) в результате осуществления им своих полномочий является основанием для его личной заинтересованности.
Данная личная заинтересованность может повлиять на объективность и беспристрастность исполнения должностным лицом своих обязанностей при осуществлении им своих полномочий, что в соответствии со статьей 10 Федерального закона № 273-ФЗ свидетельствует о возникновении у него конфликта интересов.
По итогам заседания комиссии признано, что заместитель директора департамента исполнил обязанность по уведомлению представителя нанимателя о личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, которая могла привести к конфликту интересов, как только ему стало об этом известно.
Временно исполняющим обязанности был назначен другой заместитель директора департамента.
Ситуация 3
Инспектор федерального государственного органа, осуществляющего контрольно-надзорные функции, направлен на внеплановую проверку организации, в которой должность генерального директора занимает лицо, с которым у него есть совместная собственность, а также который совместно с ним является созаемщиком крупного кредита в банке.
Как только инспектору стало известно о том, что объектом внеплановой проверки является организация, в которой работает данное лицо, им было направлено уведомление о возможности возникновения конфликта интересов. При определении необходимости направления уведомления он руководствовался следующим.
Совместное имущество, а также кредит, по которому рассматриваемые лица выступают в качестве созаемщиков, свидетельствуют о наличии у данных лиц имущественных отношений.
В соответствии с административным регламентом результатом осуществления федерального государственного надзора являются акт проверки, а в случае выявления нарушений - обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений, протокол об административном правонарушении.
Непривлечение к административной ответственности юридического лица и, как следствие, неналожение на него административного штрафа в случае, когда такой штраф должен быть наложен, составляет материальную выгоду данного юридического лица.
В соответствии с учредительными документами и трудовым договором ежегодная премия генерального директора рассматриваемой организации напрямую зависит от ее финансовых показателей, таким образом, возможное наложение штрафа на организацию непосредственно скажется на доходах ее генерального директора.
Возможность получения указанной материальной выгоды организацией, с которой близкий родственник должностного лица связан имущественными отношениями, в результате осуществления должностным лицом своих полномочий, является основанием для его личной заинтересованности.
Данная личная заинтересованность может повлиять на объективность и беспристрастность исполнения должностным лицом своих обязанностей при осуществлении им своих полномочий, что в соответствии со статьей 10 Федерального закона № 273-ФЗ свидетельствует о возникновении конфликта интересов.
По итогам заседания комиссии признано, что инспектор исполнил обязанность по уведомлению представителя нанимателя о личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, которая могла привести к конфликту интересов, как только ему стало об этом известно.
Для проведения внеплановой проверки был направлен другой инспектор.
Ситуация 4
Бывший супруг директора федерального бюджетного учреждения работает методистом в том же учреждении.
Уведомление о возможности возникновения конфликта интересов направлено не было, так как директор учреждения полагала, что конфликт интересов отсутствует ввиду того, что супруги находятся в разводе и проживают раздельно.
В ходе рассмотрения представления прокурора на основании результатов проведенной проверки комиссией установлено следующее.
Несмотря на то, что бывшие супруги проживают раздельно, они имеют совместную собственность. Бывшие супруги проводят совместный досуг с их общим ребенком. Данные обстоятельства свидетельствует о наличии имущественных и иных близких отношений между данными лицами.
В соответствии с должностным регламентом в функции директора учреждения входит общее руководство всеми направлениями деятельности учреждения; формирование в пределах установленных средств фонда оплаты труда работников; решение кадровых вопросов, в том числе вопросов премирования работников и наложения взысканий.
Принятие директором бюджетного учреждения решений о назначении премий, наложении взысканий, назначении или освобождении от должности в отношении своего бывшего мужа (методиста) напрямую влияет на возможность получения методистом дохода в виде денег.
Возможность получения указанного дохода лицом, состоящим с директором бюджетного учреждения в имущественных и иных близких отношениях, в результате осуществления им своих полномочий является основанием для личной заинтересованности должностного лица.
Данная личная заинтересованность может повлиять на объективность и беспристрастность исполнения должностным лицом своих обязанностей при осуществлении им своих полномочий, что в соответствии со статьей 10 Федерального закона № 273-ФЗ свидетельствует о возникновении конфликта интересов.
По итогам заседания комиссии признано, что директор бюджетного учреждения не исполнила обязанность по уведомлению работодателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая могла привести к конфликту интересов, как только ей стало об этом известно.
К должностному лицу применена мера ответственности в виде выговора.
Бывший супруг директора федерального бюджетного учреждения в инициативном порядке перешел на работу в другое учреждение.
Ситуация 5
В государственном бюджетном образовательном учреждении на должность учителя принята супруга заместителя директора по административно-хозяйственным вопросам (завхоза).
Заместителем директора по административно-хозяйственным вопросам направлено уведомление о возможности возникновения конфликта интересов.
По результатам рассмотрения уведомления комиссией установлено следующее.
В соответствии с должностной инструкцией учитель образовательного учреждения осуществляет обучение и воспитание обучающихся с учетом специфики требований образовательных стандартов, планирует и организует образовательный процесс на уроках и других мероприятиях, проводимых с обучающимися в соответствии с образовательной программой школы и планами ее работы.
Согласно должностной инструкции заместитель директора по административно-хозяйственным вопросам осуществляет руководство хозяйственной деятельностью организации; контролирует рациональное расходование материалов и финансовых средств, выделяемых для хозяйственных нужд организации; руководит работами по благоустройству, озеленению и уборке территории.
Исходя из представленных положений должностных инструкций и содержания фактически исполняемых обязанностей установлено, что указанные лица не находятся в непосредственном подчинении друг у друга, не обладают властно-распорядительными или контрольно-надзорными полномочиями в отношении друг друга, таким образом, личная заинтересованность данного должностного лица не может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей, что в соответствии со статьей 10 Федерального закона № 273-ФЗ свидетельствует об отсутствии возможности возникновения конфликта интересов.
Разъяснение к ситуации 5
Для квалификации ситуации в качестве конфликта интересов в целях противодействия коррупции необходимо достоверно установить одновременное наличие следующих обстоятельств:
наличие личной заинтересованности;
фактическое наличие у должностного лица полномочий для реализации личной заинтересованности;
наличие связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная заинтересованность, и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий.
Учитывая вышеизложенное, в случае отсутствия у должностного лица одного из вышеперечисленных обстоятельств, конфликт интересов не возникает и направление уведомления о возможности его возникновения не требуется.
Ситуация 6
Федеральный государственный гражданский служащий планирует приобрести через брокера акции публичных российских компаний и облигации федерального займа и направляет уведомление о возможности возникновения конфликта интересов.
По результатам рассмотрения уведомления комиссией установлено следующее.
Владение акциями компании свидетельствует о наличии у должностного лица корпоративных и имущественных отношений с данной организацией.
Однако, исходя из полномочий должностного лица комиссией установлено отсутствие возможности оказания им влияния на доход организации, с которой данное лицо связано корпоративными отношениями.
На основании вышеизложенного комиссией принято решение об отсутствии личной заинтересованности должностного лица, которая бы влияла или могла повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
В этой связи уведомление о возможности возникновения конфликта интересов направлять не требовалось.
Разъяснение к ситуации 6
В соответствии с частью 2 статьи 142 Гражданского кодекса Российской Федерации облигация федерального займа является ценной бумагой.
Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции допускает владение лицом, замещающим должность государственной службы Российской Федерации, ценными бумагами при соблюдении следующих условий:
- отсутствует конфликт интересов;
- служащий не участвует в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением случаев, указанных в пункте 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
- ценные бумаги не являются иностранными финансовыми инструментами (применимо в случае, если замещение должности федеральной государственной гражданской службы связано с запретом владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, установленным Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами").